Progressividade Fiscal do IPTU

1. Natureza e fato gerador do IPTU O IPTU é um imposto de natureza real segundo a classificação da doutrina clássica. A exemplo da classificação em impostos diretos e indiretos, não há critério legal para classificação de impostos em pessoais e reais. No passado, o legislador respeitava a classificação doutrinária. A doutrina de então elegia como protótipos de imposto de natureza real, o IPTU e o ITR, assim como considerava o imposto de renda das pessoas físicas como protótipo de imposto de natureza pessoal. Hoje são tantas as leis isentivas do IPTU em função dos mais diversos aspectos subjetivos do contribuinte que a clássica divisão do imposto em impostos reais e impostos pessoais perdeu a sua nitidez por completo. Somente o exame detido do respectivo fato gerador da obrigação tributária em todos os seus aspectos permite saber se se trata de imposto de natureza real ou de imposto de natureza pessoal. O IPTU tem fundamento no art. 156, I da CF segundo o qual “compete aos Municípios instituir impostos sobre a propriedade predial e territorial urbana”. Por isso, alguns estudiosos acoimam de inconstitucional a incidência do imposto sobre o domínio útil e a posse. Sem razão, no entanto. Na verdade, o IPTU tem como fato gerador a disponibilidade econômica da propriedade, do domínio útil ou da posse do bem imóvel situado em zona urbana. É o que se depreende da interpretação sistemática do art. 32 do CTN. Sendo o imposto um tributo do tipo captação de riqueza produzida pelo particular não faz sentido tributar uma propriedade desprovida de utilidade econômica (imóvel situado na zona de mananciais, reservas florestais etc.) e deixar de tributar a posse com conteúdo econômico (posse do compromissário comprador, posse de quem apreendeu fisicamente o imóvel pelo prazo necessário a gerar usucapião etc.). Daí a constitucionalidade da inclusão do titular do domínio útil e do possuidor a qualquer título no pólo passivo da obrigação tributária, como faz o art. 34 do CTN. 2. Modalidades de progressividade do IPTU A progressividade do IPTU comporta duas modalidades: a progressividade fiscal, fundada no interesse arrecadatório do Município, e a progressividade extrafiscal, fundada no poder regulatório do Município para ordenar as funções sociais da propriedade urbana. É a progressividade de natureza ordenatória. 3. Progressividade fiscal do IPTU Examinaremos essa progressividade antes e depois da EC nº 29/2000. 3.1 Progressividade antes da EC nº 29/20003 Anteriormente a essa Emenda a progressividade fiscal tinha amparo no art. 145, § 1º, da CF: “§ 1º - Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte”. Essa progressividade tem amparo, pois, na capacidade contributiva do proprietário. Entretanto, o STF apegando-se à antiga classificação dos impostos em reais e pessoais firmou posição no sentido da irrelevância da capacidade econômica do proprietário para dosagem da carga tributária, por se tratar de imposto de natureza real: RREE nºs. 153.771; 192.737; 193.997; 194.036; 197.676 e 204.827. Em razão disso, o Município de São Paulo, a partir da Lei nº 12.782/98, passou a adotar alíquota fixa. Uma coisa é o objeto do IPTU - bem imóvel; outra coisa é a obrigação tributária que é sempre pessoal. O próprio STF reconhecendo a influência do aspecto subjetivo no quantum do imposto editou a Súmula 539: “É constitucional a lei do município que reduz o Imposto Predial Urbano sobre imóvel ocupado pela residência do proprietário, que não possua outro”. A expressão “que não possua outro” representa clara manifestação do aspecto subjetivo do contribuinte a influir na redução do IPTU. 3.2 Progressividade após a EC nº 29/20004 Prescreve o art. 156, § 1º, da CF: “§ 1º Sem prejuízo da progressividade no tempo a que se refere o artigo 182, § 4º, inciso II, o imposto previsto no inciso I poderá: I - ser progressivo em razão do valor do imóvel; e II - ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel”. A distinção entre as alíquotas aplicáveis para os imóveis residenciais e para os comerciais é tradicional. Ela nunca foi questionada na Justiça. A progressividade em função da localização já está contida na progressividade em função do valor venal, pois este varia em função de sua localização também. A progressividade do inciso I, em função do valor venal, limita-se a exteriorizar o que está implícito no § 1º, do art. 145, da CF. 4. Legislação do Município de São Paulo Examinaremos em rápidas pinceladas a legislação municipal antes e depois da EC nº 29/2000; 4.1. Progressividade do IPTU instituída pela Lei nº 10.921/90 e mantida •••