IPTU OU ITR: A IMPORTÂNCIA DO CRITÉRIO DA DESTINAÇÃO DO IMÓVEL

1. Introdução O crescimento da população impulsiona, naturalmente, o crescimento dos Municípios. A demanda habitacional implica na progressiva expansão da zona urbana, com os novos loteamentos, e a sede do Município passa a se confrontar com a zona rural. Tais fatos têm trazido alguns problemas de ordem tributária, haja vista a incerteza quanto à tributação da propriedade pelo Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU ou pelo Imposto Territorial Rural – ITR. A instituição do IPTU, imposto incidente sobre “a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município”1, é de competência municipal, nos termos do art. 156, I, da Constituição da República de 1988. Já o ITR, que tem como fato gerador “a propriedade, o domínio útil ou a posse de imóvel por natureza, como definido na lei civil, localizado fora da zona urbana do Município”2, é imposto de competência federal (a despeito de a capacidade tributária ativa poder ser outorgada ao Município, bem como o produto de sua arrecadação3), de acordo com o art. 153, VI, da Constituição. Vale dizer, sobre a propriedade do imóvel, somente poderá incidir o IPTU ou o ITR, nunca os dois impostos simultaneamente, de acordo com a natureza do imóvel. Daí a importância dos critérios para a definição se o imóvel é urbano ou rural. Esse é o objeto do presente estudo, que passamos a analisar. 2. Aspecto espacial da hipótese de incidência tributária A norma tributária é composta, basicamente, por uma situação de fato que, uma vez ocorrida e juridicizada, gera determinado efeito jurídico, em verdadeira relação de antecedente e consequente. Ensina Paulo Barros de Carvalho que “o discurso produzido pelo legislador (em sentido amplo) é, todo ele, redutível a regras jurídicas, cuja composição sintática é absolutamente constante: um juízo condicional, em que se associa uma consequência à realização de um acontecimento fático previsto no antecedente”4. Ao fato descrito na legislação como apto a gerar uma obrigação tributária dá-se o nome de hipótese de incidência, que, conforme o magistério de Ataliba, possui diversos aspectos, ou seja, “qualidades que esta tem de determinar os sujeitos da obrigação tributária, bem como seu conteúdo substancial, local e momento de nascimento. Daí designarmos os aspectos essenciais da hipótese de incidência tributária por: a) aspecto pessoal; b) aspecto material; c) aspecto temporal e d) aspecto espacial.”5 Ainda segundo Ataliba, “designa-se por aspecto espacial a indicação de circunstâncias de lugar – contidas explícita ou implicitamente na hipótese de incidência – relevantes para a configuração do fato imponível”. Em outras palavras, o aspecto espacial trata da definição do locus facti, ou seja, a circunstância de lugar para a verificação do fato gerador. Paulo de Barros Carvalho6 aponta algumas diretrizes para a identificação do aspecto espacial da hipótese de incidência: (i) hipótese cujo critério espacial faz menção a determinado local para a ocorrência do fato típico (imposto de importação e imposto de exportação); (ii) hipótese em que o critério espacial alude a áreas específicas, de tal sorte que o acontecimento apenas ocorrerá se dentro delas estiver geograficamente contido (imposto territorial rural e imposto predial e territorial urbano); (iii) hipótese de critério espacial bem genérico, em que todo e qualquer fato, que sucede sob o manto da vigência territorial da lei instituidora, estará apto a desencadear seus efeitos peculiares. Portanto, em relação ao IPTU e ao ITR, o aspecto espacial da hipótese de incidência tributária será, respectivamente, a zona urbana do Município e a zona rural. 3. A definição do aspecto espacial da hipótese de incidência do IPTU e do ITR A questão a ser trabalhada, para fins de tributação, se refere à caracterização do imóvel como rural ou urbano. Nesse ponto, é antiga a celeuma doutrinária, tendo como resultado duas teorias, quais sejam, a da situação do imóvel ou de sua destinação. Segundo o critério da destina-ção, se o imóvel for destinado à simples moradia, ao comércio ou à indústria, será considerado urbano. Se o imóvel for destinado à agricultura ou pecuária, será considerado rural7. Já pelo critério da situação (ou da localização/geográfico), será considerado urbano o imóvel que estiver situado dentro do perímetro urbano do Município e rural o que estiver situado fora deste. Confira-se a lição de Pinto Ferreira: Para determinados juristas, a distinção está no critério da destinação. Se o imóvel é destinado à moradia, ao comércio, ou à indústria, é urbano; se entretanto é destinado à agricultura ou pecuária, é rural, também chamado rústico. Linha divergente é seguida por aqueles que adotam a posição topográfica: urbano é o imóvel que está situado dentro do perímetro da ‘urbs’, que paga o imposto territorial urbano; rural é o imóvel que está fora do perímetro urbano, pagando o imposto territorial rural.8 Noticia Luciano Dias Bicalho Camargos9 que o Estatuto da Terra (Lei nº 4.504, de 30 de novembro de 1964), bem como a Lei nº 8.629 (art. 4º, inciso I), de 25 de fevereiro de 1993, que regulamentou a desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária, optaram pela teoria da destinação. Veja-se: Estatuto da Terra: “Art. 4º. Para os efeitos desta Lei, definem-se: I - “Imóvel Rural”, o prédio rústico, de área contínua, qualquer que seja a sua localização, que se destine à exploração extrativa agrícola, pecuária ou agroindustrial, quer através de planos públicos de valorização, quer através de iniciativa privada;” (...) Lei nº 8.629 (art. 4º, I), de 25 de fevereiro de 1993: Art. 4º Para os efeitos desta lei, conceituam-se: I - Imóvel Rural - o prédio rústico, de área contínua, qualquer que seja a sua localização, que se destine ou possa se destinar à exploração agrícola, pecuária, extrativa vegetal, florestal ou agroindustrial;” (...) Percebe-se que os textos legais que regulam a matéria agrária, elegem o critério da destinação para a caracterização do imóvel rural. Todavia, conforme se demonstrará, a partir da evolução da legislação tributária, para efeito da incidência do IPTU e do ITR, foi adotado critério distinto para definição se o imóvel seria urbano ou rural. A Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966 (Código Tributário Nacional – •••